Fuera de la demarcación territorial que ejercen, ya con frecuencia se observan trabajar fiscales como investigadores y litigantes en diferentes casos, incluso formando equipo de procuradores. Se ha dicho que las selecciones y asignación de singulares tareas, resultan después de tomadas en consideración ¨la trayectoria en litigios e investigación que han tenido para la persecución de delitos de alta complejidad¨ y la ¨sólida preparación académica y la pericia que cada caso requiere¨. Sobre el tema nos ilustran el caso Odebrecht y otros, donde el Ministerio Público, como órgano del sistema de justicia, resulta responsable de la investigación y del ejercicio de la acción penal en representación de la sociedad.
Los movimientos de fiscales para ocuparse de especiales casos están sustentados por el principio de unidad previsto en el artículo 23 de la Ley Orgánica núm. 133-11, mediante el cual actúa el Ministerio Publico como un solo cuerpo en todo el territorio nacional, dirigiendo la investigación ante toda jurisdicción competente, impulsa la acusación o cualquier otro acto conclusivo, sustenta los recursos que correspondan, quedando obligados en cumplir su responsabilidad en forma coordinada y apegada a la unidad de acción. El Procurador General de la República puede emitir instrucciones generales y particulares para homogeneizar las actuaciones del Ministerio Público.
Lo preceptuado en la Ley núm. 133-11, modelan las actuaciones del Ministerio Público bajo los principios rectores de unidad y jerarquía, que igual dispone el artículo 89 del Código Procesal Penal, estableciendo la representación integra, única e indivisible de la institución por cualquier representante del Ministerio Público en el ejercicio de sus funciones. De la lectura de los artículos 22 y 23 de la ley 133-11, se desprende que en virtud de la indivisibilidad y unidad de ese órgano estatal, al actuar uno de sus miembros en un procedimiento está representando al mismo íntegramente, ya que cada uno de ellos no actúa en su propio nombre, sino en representación de la institución a la que pertenece; en tal virtud, la acción penal puede ser puesta en movimiento o ejercida por un miembro y continuada por otro, aun cuando sea mediante la interposición de un recurso. De ahí que, cualquier actuación –acción u omisión–de un procurador fiscal compromete al Ministerio Público como entidad institucional, en virtud de que todas las actuaciones realizadas en ejercicio de sus funciones derivan de la facultad de representación del Estado que recae sobre este órgano.
El Principio de Unidad adquirió rango constitucional a partir de la reforma del 2010, pues en su artículo 170 en nuestra carta magna se dispuso que el Ministerio Público ejerce sus funciones conforme a los principios de legalidad, objetividad, unidad de actuaciones, jerarquía, indivisibilidad y responsabilidad. Tal postulado tiene como principal consecuencia la configuración de un supuesto de unidad que opera desde el punto de vista orgánico y territorial. De este modo, se organiza un Ministerio Público único y se admite la posibilidad de sustituir un fiscal por necesidad operacional o de servicio por el superior inmediato, presumiendo que cualquier de sus miembros compromete al Ministerio Público como institución, en virtud de que todas las actuaciones realizadas en ejercicio de la persecución penal o en defensa del organismo, derivan de la facultad de representación del Estado que recae sobre el órgano. Las reglas de distribución del trabajo entre sus diversos integrantes no responden, como entre los jueces, a un ideal de distribución de competencia legal, sino a una forma necesaria para atender los numerosos asuntos que deben tratar: de allí que el derecho de dar órdenes para la tarea, pueda consistir, además de, en la facultad genérica de dar instrucciones, generales o particulares.
Como se advierte, bajo lo escrito, los fiscales poseen atribuciones con ¨independencia funcional¨, pero el Procurador General de la República, en su condición de superior jerárquico, es el autorizado emitir directrices para equilibrar y optimizar las actuaciones del Ministerio Público, ordenando el trabajo entre los diversos integrantes del organismo judicial, asumiendo esa facultad genérica de dar instrucciones generales o particulares, de tal manera que el principio de unidad del Ministerio Publico se aplique de forma satisfactoria para beneficio colectivo.
Visto así, es aceptable la disposición que permite dictar instrucciones generales en procura de unificar los criterios de interpretación de la norma y de dar fuerza al principio de unidad de actuaciones que caracteriza al Ministerio Público, pero persiste la interrogante acerca de la legitimidad, además de la utilidad práctica, de dictar instrucciones particulares que más que unificar criterios lo que persiguen es incidir en la suerte procesal de un caso concreto, produciendo el efecto totalmente contrario.
La posibilidad prevista de que los superiores jerárquicos puedan dictar a los fiscales instrucciones “particulares” sobre determinados casos da cabida para cuestionar; primero, cuáles serían los límites de este Principio de Jerarquía, igualmente consagrado, en relación a la independencia funcional que le reconoce la ley a los fiscales en el despliegue de sus actuaciones, y, segundo, qué hacer ante la probable colisión entre el deber de obediencia y la prohibición de cometer acciones antijurídicas por quien ha recibido el mandato constitucional de garantizar los derechos de los demás. Sin dudas que esa facultad de dictar instrucciones particulares versus independencia del Ministerio Público, es un tema para analizar con mayor profundidad en otra publicación.
Pero como breve reflexión, decimos que, la sociedad tiene derecho a contar con un Ministerio Publico que sea realmente su defensor en todos los procedimientos, pues más allá de su naturaleza jurídica, de las funciones que se le encomienden, de los principios de su actuación, lo importante es cómo se regula la necesaria unidad de actuación de todos los fiscales con el desarrollo de sus funciones y de sujeción exclusiva a los principios de legalidad e imparcialidad. Creo que esto es lo decisivo no sólo por la utilidad que puede tener el Ministerio Publico para el poder (ejecutivo) sino para la propia sociedad, pues si se alzaprima la dependencia se menoscaba la imparcialidad. Este difícil equilibrio es mejorable y requiere, lo más pronto posible, una regulación que garantice suficientemente la imparcialidad del fiscal frente a la estructura jerárquica del Ministerio Público en el que está integrado, y es que el Fiscal debe estar diseñado, como un órgano que ha de representar a la sociedad ante los tribunales y comportarse siempre como «el abogado de oficio, institucional, de la sociedad».
No debería confundirse el interés de la ley de procurar la necesaria y útil uniformidad en el ejercicio concreto de las funciones del Ministerio Publico, con esa visión no correcta de seguir todas las disposiciones que emanan de la estructura jerárquica, de imponer la voluntad del ¨jefe¨. Es preciso desvincular la necesaria unidad de actuación de todos los miembros del Ministerio Público con el criterio de ¨ordeno y mando¨ o con esas expresiones ¨de que el magistrado procurador general de la republica así lo ha dispuesto¨, pues como lo expresa el Jurista Valdes-Solis Iglesias “hay órdenes concretas que deben ser objeto de aclaración por cuanto suponen una clara inmisión en la independencia de cada Fiscal, por lo que sin duda debe o bien suprimirse la posibilidad de dar órdenes concretas, o bien debe establecerse un régimen claro y garantista de discrepancia, para el supuesto de que se den las mismas¨, pues a día de hoy el Principio de Unidad que rige el Ministerio Publico no puede ir derivando para otorgar mayor poder al superior jerárquico que para garantizar el principio de unidad de actuación.
Sócrates David Peña Cabral
Abogado y articulista
Referencias:
- Declaraciones Procuraduría General de la Republica. 06 junio, 2017.
- Artículos 8 y 9, Ley 133-11.
- TC/0266/16; TC/0288/17; TC/0074/15; TC/0260/15; TC/0058/15.
- Derecho Procesal Penal. Tomo II. Parte General. Sujetos Procesales. Buenos Aires: Editores del Puerto, S.R.L., p. 328.
- Ley núm. 1486, del veintiocho (28) de marzo de mil novecientos treinta y ocho (1938)
- TC/0266/16; TC/0288/17; TC/0074/15; TC/0260/15; TC/0058/15.
- Artículos 8 y 9, Ley 133-11.
- Inoa Lázala; ¨ Las instrucciones particulares y la independencia del Ministerio Público¨.
- DEL MORAL GARCÍA, Antonio, temas referidos al Ministerio Público.
- VALDÉS-SOLIS IGLESIAS, Enrique: “Garantías actuales de los representantes del Ministerio Fiscal y reformas necesarias para una mayor independencia en garantía de los derechos de los ciudadanos”.
